我国刑满释放人员的就业帮扶困局及其破解——基于广州、长春两地的调研（节选）

2018“调研中国”30强团队-吉林大学团队

团队成员：孙超群、李相坤、贾国超、朱玮洁、张阳

指导老师：许玉镇

一、摘要

就业是民生之本，刑满释放人员的成功就业是其经济自立的前提，没有物质保障的生活会为再犯罪行为的产生提供动机，滋生反社会的情绪，阻碍其回归社会的同时也对公共安全埋下了隐患。团队认为，当前刑满释放人员面临的就业问题是以求职难度大、边缘就业和不稳定就业为主要表现形式的不平等就业，中国每年有近30万刑满释放人员产生，如若刑满释放人员回归正常的就业轨道，这依旧是经济建设的重要力量；但如果不平等就业现实长期存在，则会使刑满释放人员缺乏社会自尊与自我认同，阻碍其回归社会的同时也会影响社会的和谐稳定，为公共安全埋下隐患。

研究发现，国内相关研究角度多集中于社会学与法学，但是从公共管理角度出发的很少，本研究的核心问题是如何实现刑满释放人员回归社会中的平等就业，通过对当前刑满释放人员就业现实的调查与就业帮扶政策的评估，分析了当前该群体不平等就业的表现与症结，面对前科歧视、社会排斥以及就业意愿等问题，政府需认清功能优势而承担责任，落实到具体的治理方式，政府需规范并创新治理方式，加强与监狱、社区、企业、传媒等多元力量的合作互动，以改善当前就业帮扶政策效果与持续性。

本文在文献研究基础上利用无结构访谈的方式，通过面访、网络、电话等方式，深度了解刑满释放人员的就业状态与心理动向，基于团队在长春市和广州市的相关调查，访谈覆盖数十位刑满释放人员、监狱管理人员、政府相关部门工作人员、用人单位相关人员，城市居民（包括刑满释放人员的亲朋）等，本文在结构上主要由三部分组成，首先将分析刑满释放人员不平等就业的表现，然后阐述了实现平等就业的政府功能，从而得出了对治理方式的调适意见。二、刑满释放人员就业帮扶的政府功能及政策调适

（一）刑满释放人员实现平等就业的政府功能

1）用政策调节解决前科歧视

前科对于刑满释放人员来说是一个无法回避也不能回避的问题，它直接增加了刑满释放人员争取就业的难度。但是从另一角度看，社会是一个公共空间，隐藏刑满释放人员的前科一定程度上也会造成对其他人权利的伤害，因此前科公开也有了存在的正当性。正是因为法理上对与前科公开是否保留存在争议，我国的不同法律文本针对此事也存在着矛盾：按照监狱法的解释，前科保留和就业歧视是对刑满释放人员就业资格的剥夺，但是我国的劳动法中关于歧视方面并没有包括取消对前科的歧视。因此政策的弹性在解决刑满释放人员的前科问题中就起到了不可替代的关键作用，首先社会要正视就业歧视政策的存在，在学理依然有所依据的时候不能莽然消除它，然后上溯前科问题的根源，团队认为社会对刑满释放人员的不相信并不是因为他们的前科，而在于不相信刑满释放人员会改造完全，因此前科存废不是关键，关键在于如何完善刑满释放人员的教育改造体制，而最后落实到刑满释放人员的就业环节中，政府完全可以根据刑满释放人员的改造情况为其进行诚信担保，让社会公众更易于接纳他们。2）用政府力量缓解社会排斥

政府力量的优越性就在于其可以集中社会资源来改善社会环境对于刑满释放人员的排斥，社会个体具有本能的自我保护意识，对可能有威胁的人或事都会感觉不适，进而在行为上做出调整以保护自己。在中国社会，刑满释放人员出狱后就被戴上了“危险分子”的标签，甚至很难原谅刑满释放人员曾经对社会造成的伤害，认为其难以就业仍然是“罪有应得”，所以对于他们的戒心使社会对其产生了广泛的排斥。而这种社会排斥以制度化排斥、市场排斥和信赖排斥为具体的表现形式。因此凭借刑满释放人员自己的力量是无法改变这种现状只能默默接受，而政府可以通过政策优惠、社会保护以及舆论引导等等方式去改变社会对刑满释放人员的态度，通过联合多元主体共同对刑满释放人员进行帮扶。

3）用政治动员引导个人偏好

规则的进步是一个公共选择，不能主动放弃一部分人成长的机会，刑满释放人员群体中的确存在少数思想极端刑满释放人员（以短刑期为主），他们即使出狱后，好逸恶劳的行为习惯依然存在，排斥劳动现象屡见不鲜，对工资的要求很高缺不愿付出过多的努力，这使得他们没有稳定与充足的经济收入，对其回归社会造成了巨大困难。政府目前对刑满释放人员的就业帮持有受益方自愿申请的原则，因此对没有就业意愿的人不会进行帮助。必须注意的是，虽然政府是否应该对没有意愿工作的人进行帮助值得商榷，但是团队认为针对刑满释放人员群体的特殊性，对其进行就业意识培养是有必要的，越是就业意识薄弱越是对和谐社会建设存在着潜在威胁。而政府则可以通过政府行为对刑满释放人员的个人偏好进行引导，使刑满释放人员坚定就业意向。比如通过宣传教育、职业培训、心理观察以及物质支持在内的等等政治手段来引导个人就业意向，当然政府还需更好的完善引导形式，将引导行为制度化、合理化。政府的就业帮扶政策应向促进刑满释放人员就业方向倾斜，引导缺乏劳动意识的刑满释放人员走向就业。

（二）刑满释放人员就业帮扶的政策调适路径

在刑满释放人员的就业帮扶中，政府应以维护刑满释放人员的平等就业权利为根本目的，塑造刑满释放人员的公民感，从以人为本的帮扶出发设计政策，促进刑满释放人员真正的回归社会、走向新生。需要指出的是，政策转型的实质是从传统的经济政策为主转移到社会政策为主，工具是从司法桥梁过渡转变到社会桥梁过渡，理念是从安置帮教转换到平等帮扶，落实到实践的政策调适路径主要包括三方面：

1）评估刑满释放人员回归能力，分类设定帮扶方式

刑满释放人员群体内部同样存在着特殊性和差异性，群体中的每个人都是一个独立的个体，每个人在融入社会的过程中会遇到不同的问题。针对这个大群体中的多样化的个体绝不能采取“一刀切”的帮扶方式，因此监狱需要在刑满释放人员出狱前进行回归能力的评估。所谓回归能力，其具体衡量要素包括家庭背景、年龄、刑期、身体状况、犯罪类型、思想状态以及技能掌握情况，最终监狱应根据每个人的评估结果按回归能力的高、中、低将其刑满释放这个群体分成三类。第一类是没有就业意愿、对社会和谐存在较大威胁的“重点帮扶人员”，政府应寻求社工组织以及企业的合作，通过建立过渡性刑满释放人员就业帮扶基地的方式对第一类群体进行更为专业的心理辅导及就业培训，该基地应具备提供心理疏导和不同工作岗位的能力，并且能够保证刑满释放人员在工作时间之外的完全自由。即过渡性刑满释放人员就业安置基地便是刑满释放人员的完全意义上的工作单位，在这个基地中的刑满释放人员以心理疏导为主要任务，通过多种途径的沟通、帮助和教育，让他们进一步敞开心扉走向社会，另外，在该基地通过事不同的工作来获取一定的酬劳以提供其生活费用。相信在这个基地与刑满释放人员的共同努力下，一定能够帮助其完成由监狱进入社会的过渡缓冲。第二类是拥有就业意愿、但是家庭负担沉重或工作能力不足的“教育帮扶人员”，该群体实际上占据了刑满释放人员群体的大多数。为了提高对教育帮扶人群的就业帮扶质量，解决基层司法所人力不足的情况，基层司法所可以联络社会志愿服务组织来促成刑满释放人员与义工的结对帮扶。面对不同类别的帮扶人员，义工可选择通过进行工作技能的讲授、帮助筛选和联系工作单位等多种方式来帮助工作技能不足的人员；通过联系各地的民政部门以获取各项补助等来帮助家庭负担中的人员；通过联系各地医院的志愿者或医疗项目来帮助身体情况较差的人员。由义工来具体指导和帮助刑满释放人员解决在就业过程中遇到的现实困难，让刑满释放人员能真切感受到社会的温暖与关怀。但需要注意的是，参与到刑满释放人员帮扶工作中的义工应当针对刑满释放人员的真是需要开展行之有效的帮扶活动，不同类别的义工务必要接受司法所的统一整合与培训，需要在基层司法的指导与安排下与刑满释放人员群体进行沟通。第三类是家庭条件较好或工作能力较强、能够轻易找到工作，或者在融入社会的过程中遇到的阻力较小以及零阻力的“一般帮扶人群”，政府对于该群体的关注应侧重于培养与建立社会归属感，通过组织各类丰富多彩的慈善服务活动，让“一般帮扶群体”作为此类慈善活动的主体自发的开展慈善活动，主动帮助他人，以此来塑造刑满释放人员群体的良好形象，并增强其社会自尊与社会责任感，让他们更有自信的去参与工作。

（刑满释放人员就业帮扶的政策调适路径）

2）优惠免税政策不必有，就业歧视政策不该有

目前我国学界对于是否应当只针对刑满释放人员设立系统的免税政策说法不一，支持设立免税政策的目的在于鼓励刑满释放人员积极创业，并鼓励企业尽可能多的容纳刑满释放人员，但这实际上不利于塑造刑满释放人员的公民感，更在无形中给刑满释放人员增加了许多的回归阻力。刑满释放人员从现实意义上讲他们其实是社会中的普通一员，无法将其定义为严格意义上的弱势群体。一方面，在社会发展方面，独立的免税政策不符合社会公正的要求，甚至会进一步加剧社会公众对刑满释放人员群体的排斥，刑满释放人员这一特殊群体具有高敏感性，面对免税政策就像带着一个“紧箍咒”一样，时时刻刻在提醒着他们与其他人的不同，这反而会对他们的安抚起到反作用；另一方面，政府和企业的合作方式是多样的，企业参与刑满释放人员的就业帮扶中去的动力不仅仅来自于税收政策的减免，也同样可以来自于企业影响力的提升和社会形象的树立。因此政府应建立一个模范企业的综合评价体系，将刑满释放人员的就业帮扶作为一项指标纳入其中，从而提升企业的社会责任感，使刑满释放人员真正感受到自己是与普通人无异的公民。除此之外，我国许多法律法规对刑满释放人员存在着政策性的歧视，他们没有担任法官、律师、教师、会计师、拍卖师、执业医师的权利和依法服兵役的义务，某些国企甚至会以刑满释放人员无法开具无犯罪记录证明为理由拒绝刑满释放人员入职，刑满释放人员是正常的中华人民共和国公民，但实际上他们却没有享受与普通公民相同的待遇，前科报告制度是可以存在的，但是不能把有犯罪前科作为聘用所有刑满释放人员的门槛，这是对我国监狱改造体系的不信任，也是对于人权的蔑视。每个刑满释放人员的服刑原因不同，服刑并不代表他们永远不能踏入这些行业。这些行业对所有的刑满释放人员说“不”的现实，实际上是实现平等就业的道路上的阻碍。某些行业对刑满释放人员的“排斥”是不利于使刑满释放人员以自信热情的态度回归社会。

3）社会组织参与就业帮扶的时间应当提前至服刑末期

社会组织参与就业帮扶的优势在于它是独立于政府与刑满释放人员之外的第三方，更易于走近刑满释放人员，而这对于了解该群体的真实诉求拥有天然的优势。作为刑满释放人员进入社会的门口，监狱在服刑人员出狱前3个月会将其转移到出监监区，集中对该群体进行出监教育帮助其回归社会，这是刑满释放人员规训教育阶段的末端，更是刑满释放人员职业能力养成的重要阶段。正如福柯所讲，（监狱）它从一开始就是一种负有附加教养任务的“合法拘留”形式，或者说是在一种法律体系中剥夺自由以改造人的机构。这种教养任务绝不仅仅是所谓的惩罚与监禁，也必然包含训练监狱中的人再次回归社会的能力。因此政府可以通过购买社工服务的方式在刑满释放人员的出监教育阶段寻求监狱与社工组织的合作，通过专业的司法社工与刑满释放人员进行沟通，建立其回归社会的自信心，并借此了解刑满释放人员的未来规划与职业技能需求，按需进行分类别的职业技能培训，在培训结业后颁发技能培训的认证证书。需要指出的是，政府同样可以以此方式激活原有闲置的刑满释放人员就业安置点，组织一些企业每年在固定的时间进入监狱的出监监区开展求职双向会，通过司法社工的沟通协调提高刑满释放人员的就业成功率，实现培训与就业的无缝衔接，满足有意愿进入企业工作的刑满释放人员诉求。